Türk Bütçe Hukuku açısından kamu mali yönetim sisteminin hukuki analizi

Abstract

Ülkemizde yıllardır devam eden yapısal reform çabalarının içinde mali yönetim alanındaki reform veya değişim çalışmaları da yer almıştır. Bu çalışmalar "mali yönetim reformu", "kamu harcama yönetiminde reform" veya "bütçe reformu" gibi kavramlarla ifade edilmiştir. Bu çerçevede kamu mali yönetimi ve mali kontrol konusunda sürdürülen çalışmalar son yıllarda hızlandırılmış, bir yandan Avrupa Birliğine üyelik sürecinde mevzuat uyumunun sağlanması ve diğer yandan uluslararası kuruluşlardan dünya bankası ve IMF ile yapılan anlaşmalarla birlikte bu çalışmalar önemli ölçüde sonuçlandırılmıştır. Kamu mali yönetim sistemimiz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılıncaya kadar 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu (Genel Muhasebe Kanunu) ile düzenlenmiştir. Bu Kanun çok az sayıda değişiklikle bugüne kadar yürürlükte kalmış ve kamu mali yönetimini düzenleyen temel kanun olma niteliğini sürdürmüştür. Söz konusu kanun uygulamada "mali mevzuatımızın anayasası" olarak da adlandırılmıştır. Kamu mali yönetimi alanındaki çalışmalarda ortaya konulan mevcut mali yönetim sistemimizin temel eksiklikleri veya bu sisteme yöneltilen başlıca eleştirileri ana başlıkları ile şu şekilde sıralamak mümkündür; - 1927 yılından bu yana kamu mali yönetiminde kamu idarelerinin sayı, nitelik ve teşkilat yapılarına bağlı olarak önemli değişiklikler meydana gelmiş, ancak mali yönetim sistemimiz ve 1050 sayılı Kanun buna uygun bir değişim yaşamamıştır. Diğer taraftan, dünyada kamu mali yönetimi alanında yaşanan önemli gelişmeler sistemimize aktarılmamıştır. - Mali yönetim sistemimizin ve bütçenin kapsamı dar kalmıştır. Ülkemizde konsolide bütçeyi oluşturan genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin yanı sıra bunlara bağlı döner sermayeli işletmeler ve fonlar ile mahalli idare bütçeleri ve kanunla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz idarelerin bütçeleri olmak üzere değişik bütçe türleri bulunmaktadır. Bunlardan sadece genel ve katma bütçeler kanunla yürürlüğe konulmakta, diğer bütçeler ise yetkili idari merciler tarafından onaylanarak yürürlüğe girmektedir. Bu bütçelerin uygulama usul ve esasları tabi olunan mevzuat hükümlerine göre önemli farklılıklar arz etmektedir. - Bütçe dışı fonlar, görev zararı gibi yarı mali nitelikli işlemler ve benzeri uygulamalar nedeniyle bütçe dışı harcamalar artmıştır. - Kalkınma planları ve bütçeler arasındaki bağ kopmuştur. Bütçeler plan ve programlarda öngörülen hedefleri gerçekleştirmekten uzak kalmıştır. Böylece bütçeler, stratejik karar alma aracı olmaktan çıkmıştır. - Kamu kaynakları etkin ve verimli bir şekilde kullanılamamaktadır. Etkinlik ve verimlilik arka planda kalmış, mevzuata uygunluk-prosedürlere uygunluk ön plana çıkmıştır. - Harcama süreci katı ön kontrol ve vize uygulamalarına tabi tutulmuştur. Bu durum bir yandan zaman kaybına neden olmakta, diğer yandan idareleri bütçe dışı kaynaklara yöneltmektedir. - Bütçe sistemi kaynakları, harcamaları, ödenekleri ve uygulama sonuçlarını yöneticilere, karar alıcılara ve topluma yeterli ve doğru bir şekilde sunacak yapıya sahip değildir. - Muhasebe sistemi de kamu gelir ve giderleri konusunda yöneticilere, karar alıcılara ve topluma yeterli ve doğru bilgi sunacak yapıda değildir. - Kamu gelir ve giderlerinin denetimi etkin bir şekilde yapılamamaktadır. Sayıştay'ın denetim kapsamı dar kalmıştır. - Kamu harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesi iyi kurulmamıştır. - Bütçe hazırlama, uygulama ve kontrol sürecinde idarelere yeterli inisiyatif tanınmamıştır. - Çağdaş kamu mali yönetim anlayışında hakim olan stratejik planlama, çok yıllı bütçeleme, performans esaslı bütçeleme, hesap verme sorumluluğu, mali saydamlık, etkin iç mali kontrol ilkeleri mali yönetim sistemimizde yer almamaktadır. Belirtilen eksiklikleri veya eleştirileri gidermeye yönelik çeşitli çalışmalar yapılmış, Kalkınma Planları, hükümet programları, (Acil) Eylem Planında da benzeri ifade ve yaklaşımlara yer verilmiş ve, - kamusal faaliyet alanı içinde yer alan ve hizmetin niteliği itibariyle bütçe ile ilgisi kurulması gereken kamusal harcamaların bütçe içine alınması, - orta vadeli harcama perspektifine dayanan bütçeler hazırlanması, - kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması ve etkin kullanılmasını sağlayacak düzenlemeler yapılması, - mali saydamlığı sağlayacak mekanizmalar geliştirilmesi, - muhasebe ve raporlama standartlarının geliştirilmesi, - siyasi ve yönetsel yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması, bu tanım üzerine kurulu bir hesap verme sorumluluğun geliştirilmesi, - denetimi sınırlayan düzenlemelerin kaldırılması, - performans denetimine geçişin sağlanması gibi önlemlere yer verilmiştir. Yapılan çalışmalar sonrasında, uluslararası standartlara uygun olarak çıkarılan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu'nun (Genel Muhasebe Kanunu'nun) düzenlediği hususları kapsamakta, ayrıca bu alanda dünyadaki gelişmelere uygun yeni düzenlemeler getirmekte ve ülkemizde 1927 yılından bu yana uygulanmakta olan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununu yürürlükten kaldırmaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'yla; - Bütçe bütünlüğünün sağlanması, - Kalkınma planı ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulması, - Sağlıklı bir hesap verme mekanizmasının kurulması, - Harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, - Etkin bir iç mali kontrol sisteminin oluşturulması, - Kamu mali yönetiminde verimlilik, etkinlik, tutumluluk, hesap verilebilirlik, şeffaflık, çok yıllı bütçeleme gibi çağdaş mali yönetim anlayışının temel ilkelerinin hakim olması, amaçlanmıştır. Avrupa Birliği ve diğer uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetimi ve kontrol sistemimizde çok köklü değişiklikler yapılmaktadır. Yapılan değişikliklerin hukuki açıdan değerlendirilmesi zorunluluğu, "Türk Bütçe Hukuku Açısından Kamu Mali Yönetim Sisteminin Hukuki Analizi" başlıklı çalışmanın yapılmasını gerektirmiş; yeni sistemin kaynağını oluşturan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, hukukun genel ilkeleri, kanun yapma tekniği ve anayasa, idare ve mali hukuk açısından irdelenmiştir. There has been a legal reform in our country for years. Fical management is also a part of this reform works. "Fiscal management Reform", "Reform in Public Spenditure", "Budget Reform" are the terms used to describe these efforts. In this context there has been an acceleration in this proces and with the EU membeship process, IMF treaties the reform has almost been completed. Turkish fical management system had been regulated by the General Accounting Code, which was enacted in 1927, number 1050 untill the enactment of Public Fiscal Management and Control Code. There has benn very few amendments in this code since today and it's stil the basic code. That code was called "the constitution of fiscal legislation". The most important critics to our fiscal management system can be listed as follows: - Since 1927, there has been very important changes in fiscal management, public authorities and administrative structure. However code nr. 1050, our fiscal management system are not compatible with this system. On the other hand the global changes and developments in fiscal managements system couldn't be reflected to our system. - Scope of our fiscal management system and budgeting is quite narrow. There are several budget structures in Turkey such as consolidated budget, general budget etc. It's not possible to say that all budget types are regulated by law. As a result of this each budget has it's own structure and application method. - Extra budgetary spenditure has increased due to extra budgetary funds, task costs, semi-fiscal transaction etc. - There is no connection between development plans and budgets anymore. Budgets are so far from the targets. As a result of this budgets are not a strategical decisions anymore. - Public sources are not used efficiently and effectively. Legislative legitimacy comes before effectivity and efficiency. - Sprenditure period is subject to rigid controls. This causes both waste of time and leads administrative authorities to extra budgetary resources. - Budget system lacks the structure to present the spenditure results, resources, funds to public, admistrative authorities and decision bodies. - Accounting system does not have a structure to present correct and efficient information to administrative authorities, decision makers and society. - Public income and sprenditure can not be auditted effectively. Audition scope Court of Auditors is so narrow. - Authority- Respoibility balance is not correctly established in public spenditure procedure. - Local administrative authorities do not have any initiative in budget preperation, application and control preiod. - Main principles of modern fiscal management system: strategical planning, perfromance based budgeting, multi-year budgeting, responsibility, fiscal transparency, efficient internal control are not a part of our system. These deficiencies mentioned above are also discussed in development plans, government programmes and urgent activity plan. These precautions are suggested: - all public spenditure should be covered bey the general budget, - budgeting should based on medium-term perspectives, - resources should be allocated according to strategical priorities and should be used efficiently, - fiscal tranparency mechanisms should be developped, - there must be reporting and accounting standarts, - politic and administrative responsibility should be defined and the mechanism should be based on these definitions, - audition shouldn't be restricted, - performance audition is necessary, After the efforts made on our fiscal system, Public Fiscal Management and Control Code is enacted in compatible with the international standarts and General Accountign Code is abolished. Public Fiscal Management and Control Code aims to; - Provide budget unity - Establish a connection between development plans and budgets - Establish a good working audition system - Establish the balanca between authority and liability balance in spenditure process - Develop an effective internal fiscal audition system - Obtain an acceptance on strategical planning, perfromance based budgeting, multi-year budgeting, responsibility, fiscal transparency, efficient internal control principles Public Fiscal Management and Control Code brings very important chenges to our fiscal administration and audition system in accordance with the EU and international standarts. Legal aspect of these changes made it obligatory to comment the code on legal side. This dissertation "Legal Analysis of Public Fiscal Administration System From the Perspective of Turkish Budget Law" has this aim. This dissertation discusses the general principles, law making technique of this code.