Türk vergi sistemindeki vergi harcamalarının etkinlik ve verimlilik açısından değerlendirilmesi

Abstract

Devlet ekonomik hayatı teşvik etmek ve sosyal hayatı korumak için kamu harcaması yapabileceği gibi, teşvik edilmek istenen veya korunmak istenen kişilerin veya faaliyetlerin üzerindeki vergi yüklerini azaltmak için vergi sisteminde de düzenleme yapabilir. Vergi sistemindeki bu düzenlemeler ?Vergi Harcamaları? olarak adlandırılmaktadır. Vergi harcaması kavramı, vergilerin tahsiline yönelik yapılan giderleri ifade etmemektedir. Vergi harcaması, belirli ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak için oluşturulan ve gelir kayıplarını içeren, standart ve genel kabul görmüş bir vergi yapısından ayrılma olarak tanımlanır. Uygulamada, vergi harcamaları; vergi muafiyetleri, vergi istisnaları, indirimler, indirimli vergi oranları, vergi mahsupları, vergi ertelemeleri ve benzeri şekillerde vergi sistemlerinde yer alırlar. Vergi harcaması kavramı ile ilgili en önemli sorun kavramın tanımlanması ve vergi harcamalarının belirlenmesidir. Vergi harcamaları, ?standart vergi yapısından sapma gösteren ayrıcalıklı vergi hükümleri? olarak nitelendirildiğinde standart vergi yapısının nelerden oluştuğu, bu standart vergi yapısından sapma gösteren ayrıcalıklı hükümlerin neler olduğu ve ayrıcalıklı hükümlerden hangilerinin vergi harcaması olduğu konusunda genel bir uzlaşma bulunmamaktadır. Çoğu vergi sistemlerinde yer alan bu uygulamalar ihracat, üretim, yatırım gibi ekonomik davranışları teşvik etmek ya da aileler, özürlüler, düşkünler, emekliler gibi bazı sosyal grupları vergi yükü açısından desteklemeye yöneliktir. Vergi sistemlerinde vergi ayrıcalıkları ya da vergi harcamaları olarak ta tanımlanan bu düzenlemelerin, etkin ve verimli olup olmadığının tespitinin yapılması için, maliyetlerinin hesaplanması, analizlerinin yapılması ve yıllık olarak raporlanması, vergi sisteminin daha etkin çalışabilmesi açısından gereklidir. Bir ülkenin vergi harcaması raporlama sistemi, vergi harcaması analizlerine konu olacak vergilerin belirlenmesi, vergi harcamalarının belirlenmesi, sınıflandırılması, maliyetlerinin hesaplanması ve tahminlerinin sunulması aşamalarından oluşmaktadır. Vergi harcamalarını esas alan rapor uygulaması ilk kez 1960'ların sonunda Almanya ve Amerika'da başlatılmıştır. Bu ülkeleri diğer gelişmiş ülkeler takip etmiştir. Vergi harcama bütçeleri gelişmiş ülkelerde yaygın olarak kullanılmasına rağmen gelişmekte olan ülkelerde henüz uygulanmamaktadır. Gelişmiş ülkelerde vergi harcaması analizlerinin kullanımı vergi ayrıcalıklarının maliyetinin belirlenmesi bakımından yaygınlaşmaktadır. Vergi harcaması bütçelerinin ve analizlerinin bütçe sürecine entegrasyonu uygulanmakta olan vergi politikasının değerlendirilmesi bakımından önemli olmakla birlikte Türkiye'de vergi harcamaları ile ilgili böyle bir çalışmaya başlanılmamıştır. Türkiye'de vergi sistemi aracılığı ile yapılan kamu harcamalarının maliyetleri henüz bilinmemektedir. Ama Türkiye'de son yıllarda vergi harcaması kavramı önem kazanmıştır ve 2007'de Maliye Bakanlığı tarafından ilk ?Vergi Harcamaları Raporu? yayınlanmıştır. Bu raporda vergi harcamasının tanımı, Uluslararası uygulaması ve Türk Vergi Sistemi içinde yer alan vergi harcamalarının hükümlerine ve bunların 2007 yılı tahminlerine yer verilmiştir. Kamu harcamalarının bir alternatifi olarak ta kullanılan vergi harcamalarının kamu harcamalarıyla da bazı ortak ve farklı yönleri vardır. Vergi harcamaları ile kamu harcamalarının ortak noktaları her ikisinin de elde eden kişilere bir fayda sağlaması ve diğer kaynak kullanım alanları için kamu kaynaklarını azaltmasıdır. Buna karşın, vergi harcamaları, bu harcamalardan yararlananların sadece vergi mükellefi olması, psikolojik etkileri, yasama tekniği, maliyetleri ve izlenebilirlik yönleriyle kamu harcamalarından farklılık göstermektedir. Bunun dışında vergi harcamalarının yarattığı gelir kaybının, vergi yapısında bozulmalara sebep olabilmesi de bu uygulamaların bir maliyeti olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu maliyet, vergi harcamalarının büyüklüğüyle ilgili hesaplamalar, tahminlerin herhangi bir resmi belgede gösterilmemesi nedeniyle gizli nitelikte olmaktadır. Kamu kaynakları kullanıldığı halde büyüklüğünün bilinmemesi, bu uygulamaların isabetli ve yeterli olup olmadığı hakkında bir değerlendirme yapılamamasına, herhangi bir hizmet için sadece kamu gideri sistemindeki harcamaların dikkate alınması nedeniyle o faaliyet için harcanan toplam kamu kaynaklarının saptanamamasına neden olmaktadır. Bu yüzden vergi harcamalarının maliyetlerinin hesaplanması ve fayda-maliyet analizinin yapılması bu noktada önem kazanmaktadır. Bu çalışmada, vergi harcaması kavramının önemi göz önüne alınarak, vergi sistemlerinde bu tür düzenlemelerin gerekli olup olmadığının incelenmesi yapılacak ve etkinlik ve verimlilik açısından değerlendirilmeye çalışılacaktır. The Government can make public expenditures to protect peoples social life and to encourage economic activity or can make arrangement on the tax system to make less tax burden on the tax payers or activities. These regulations are defined as ?Tax Expenditures? in the tax system. Tax expenditure concept undisclosed expenses of the taxes directed to collection of revenues. Tax expenditures are defined as, departures from a normal benchmark and generally accepted tax structure which includes a revenue loss and designed to achieve certain economic and social objectives. In practice, tax expenditures take part as tax exemptions, tax exceptions, deductions, reduced tax rates, tax credits, tax deferrals and the others in the tax systems. The most important problem about the tax expenditure concept is the definition of itself and determination of tax expenditures. If a tax expenditure is defined as ?preferential tax provisions which are derived from standard tax structure?, there is no general consensus on the inclusions of standard tax structure, which tax provisions are preferential provisions and of which preferential tax provisions are tax expenditures. These provisions exist in most tax systems and aim to encourage some economic activities (i.e. exporting, investment, production) or to provide relief to some group?s tax burden (i.e. families, disabled, charities, retired people). These regulations are defined as tax expenditures or tax concessions in the tax system, to find out whether its effective and productive or not, tax expenditures need to work more cost effectively of the tax system, analyse, calculate costs, and report as annual tax expenditures. Tax expenditure reporting system of a country is formed by the phases of the determination of taxes to be subject to tax expenditure analyzes, the definition, the classification, the measurements of costs and the presentation of estimates of tax expenditures. Tax expenditures reports were first started in Germany and The United States in the late 1960s. Other developed countries have followed them. Although tax expenditure budgets have been commonly used in many developed countries, less developed countries haven?t prepared it yet. The use of tax expenditures analysis to determine cost of tax concessions is increasing in the developed countries. Although integration tax expenditure budgets and analysis to public budgeting process is becoming important to evaluate tax policy which had been put into practice, Turkey hasn?t begun such a study about tax expenditures. In Turkey, the cost of public expenditures through the tax system is still unknown. But concept of tax expenditures is important, recently in Turkey the first tax expenditures report was published by Ministry of Finance in 2007. There was definition of tax expenditures, international practice and provisions and estimates of tax expenditures in the Turkish Tax System in 2007 in this report. There are some common points and different points between public expenditures and tax expenditures that use as an alternative of public expenditures. The common points of tax expenditures and public expenditures are benefiting to the beneficiaries and reducing the public resources for other resource usage areas. They differ from each other in aspects of being the only taxpayers as beneficiaries of tax expenditures, psychological effects, legislation technics, costs and observability. Tax expenditures? cost is not only public revenue loss, but also tax expenditures may cause distortion at tax structure. This cost is hidden. Because accounting and estimation of their quantity are not shown in any official documents. Although public resources are used, amounts of subsidy cannot be known. So, evaluation of the provisions which are sufficient and appropriate, can?t be realized. At the same time, public expenditures which are created by only public spending system, will have to be taken into consideration for any public services. Therefore, total spending from public resourses in order to realize any public services cannot be determined. So, calculating costs of tax expenditures and analyses to benefits-costs are important. In this study, taking into consideration tax expenditure concepts importance, it will be analyzed whether this kind of regulation in the tax systems are needed or not, and it will be tried to be evaluated with the help of efficiency and productivity.